浅谈乡村治理论文范文(最新4篇)

时间:2024-04-02 14:04:49 作者:admin

浅谈乡村治理论文范文 第1篇

一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇

所谓新公共管理(NewPublicManagement),严格来说,并不是一个理论或一种学说,而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说,是一个为方便起见而做的标签。[1]其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮,其主张是以保障个人权利并限制政府权力,片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论,其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响,引发了欧美国家广泛的“民营化”改革,90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容,作为西方理论界广泛使用的热门概念,新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。

然而,作为一种外来的公共行政理论,新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说,多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义,并且已有学者正尝试用其分析中国的实践,尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为,新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。

尽管如此,对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制,新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究,我们可暂时放弃其某些宏观关怀,“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性,是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性,哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的,进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以,中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践,必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造,才能与我国的实际相契合。

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出,虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境,但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源,无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此,我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。

首先,从意识形态来看,新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论,但却具有较强的资产阶级意识形态色彩,这就要求我们在借鉴新公共管理理论时,必须有所选择,“取其精华,去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义,这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义,反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明,这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。

其次,从经济发展来看,新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发,主张限制政府的职能和作用,主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以,对处于世界发达与落后之间的中国而言,这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。

最后,从文化土壤来看,新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念,这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说,若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下,过分夸大新公共管理理论的效用,实施西方所追崇的模式,就可能会遇到挫折,从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此,在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时,应明确认识该理论的适用性。

当前是全面建设小康社会的关键时期,无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚,而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益,借鉴其破解难题,关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际,对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究,找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题,产生这些问题的根源是什么,如何使顶层的关注变成普遍的关切,使顶层的设计变成全民的自觉,真正把握一个真实的“微观中国”,从而对这些问题标本兼治,实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动,最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]

三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合

传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境,无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前,我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合,筑牢干群关系的信任基石,走出“选择性治理”误区,真正把握一个真实的“微观中国”,进而保持政令畅通、实现科学发展。总 书记在党的_报告中指出:“深化乡镇机构改革,加强基层_建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”[5]

这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说,应主要从以下三个方面着手:首先,努力协调基层_与乡村自治的关系,实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主,促进社会主义新农村建设,引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道,实行“民主选举、

民主决策、民主管理、民主监督”,[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张,充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性,就必须使基层_在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇_来说,应在坚持生产资料公有制的前提下,合理利用乡村公共资源,促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此,才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次,着力理顺乡村关系,促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转,乡村公共权力格局均衡合理,才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此,必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《_村民委员会组织法》,理顺乡镇_、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系,加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上,要突破乡镇_对传统集权模式的依赖,构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构,以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。

在村庄层面上,应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系,构建民主合作的村庄治理结构,一方面,村党支部应发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;另一方面,村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,向村民会议、村民代表会议负责并报告工作,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。由此,推动基层民主实践取得突破性进展,为实现乡村治理结构转型奠定基础。

浅谈乡村治理论文范文 第2篇

关键词:村民自治;乡镇政府;村民委员会;乡村关系;宏观体制根源

Abstract :With the practice and development of the villagers' self-governance,

China's rural society has formed a new political structure _township

administration and villager autonomy _. According to the institution and text,

the township government is the basic-level government of China and the villagers'

committee is an autonomous organization of villagers under the township government.

However, there exist some irregularities and even conflicts between the township

and the villagers. This seriously confines the efficient perform of the executive

function of the township government and the healthy development of the villagers'

self-governance. Through the analysis on the current situation in the relationship

between the township government and the villagers, in the sight of the relationship

between _nation and society_, my essay emphasizes on the macroscopic systematic

sources of it. This essay is composed of four parts. Part one is an introduction,

which comes up with the questions, reviewing the studies of relative topic, defining

the fundamental concepts and the research approaches. In the part two,

I will introduce some displays of the irregularities between the township

government and the villagers ' committee. I found that the administrative

over-control of the township government and the executive subordination of

the villagers' committee is the main difficulty. Part three is the main body

of the essay. I analyze the reasons of the problem from six respects, which

include the nation rural developmental strategy, pressurized system, self-inflation

of the power and benefits, system vacancy, finance and tax institution between the

central state and the sections, relationship between the party and the administration.

The last part is the conclusion of the whole essay.

Key words: villagers' self-governance; township government; villagers' committee;

relationship between the township government and the villagers; macroscopic

systematic sources

一、导 论

1.问题的由来

20世纪80年代以来,在改革开放的大背景下,伴随着家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体,在辽阔的中国农村,以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治悄然兴起。在20余年的时间里,得益于执政党领导下的国家的制度供给和农民的自发创造这一合力的共同推动,村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式,渐成燎原之势,成绩斐然,其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义,并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。如果说,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农民在经济领域的伟大创造;那幺,以村委会选举为核心的村民自治,则是中国农民在民主政治领域的又一宏伟发明。随着村民自治的实施与推进,国家开始转变其对农村强控制式的管理方式,即从全面管理转变为行政管理和服务,依法对农村的社会秩序、社会关系进行仲裁、调节,从宏观上引导农村发展。这样,建国以来_命令-服从_型的乡村关系就为新型的_乡政村治_格局所取代。从国家体制上,行_上收至乡镇,乡镇成为基层_组织,依法行政;乡镇以下的村实行村民自治,建立群众性自治组织--村民委员会,对本村事务行使自治权。于是,形成了_乡政村治_的农村基层治理体系,并且同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体:一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府,二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。[1]《村委会组织法》明确规定:_乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。_这就明确了乡镇政府与村民委员会的_指导-协助_关系。从实质上说,乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系,换而言之,是国家与社会的关系。

然而,制度文本上关于乡村关系的_应然_状态和理想模式并没有普遍出现在现实之中。相反,在村民自治的实际运行中,乡村关系的调适存在着诸多困难,出现了一些失范现象。一方面,乡镇政府[2]直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系,乡镇政府要求强化对农村基层社会的行政控制,弱化村民自治。另一方面,作为代表村民利益的村委会在一定程度上利用《村委会组织法》等制度供给抵制和削弱乡镇政府的领导权和动员力,要求减少行政干预,从而加强自身的自主性。这种乡村关系失范现象的存在,严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。长此以往,不仅会损害乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性,也会加剧农民与国家、政府和农村社会的诸多矛盾,对农村基层的稳定造成不利影响。因此,对乡村关系进行多层面、多角度的深入分析,从中找出制约乡村关系的深层次原因,不仅是推进农村基层民主政治建设之所需,而且具有很重要的理论意义。

从乡镇的视角来看,这些失范现象主要表现为乡镇政府对村委会的直接干预和行政控制;从村委会对乡镇政府过度干预的回应来看,主要表现为_附属行政化_和_过度自治化_两种倾向。从目前的情况来看,_过度自治化_的倾向在全国尚不普遍,_附属行政化_的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。 [3]本文主要讨论乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化问题,对于村委会的种种抵制行为和_过度自治化_倾向,限于篇幅,不作详论。

需要说明的是,对于乡村关系失范的原因,可以从多方面进行探索。既有主观认识上的原因,也有客观的经济、政治、社会方面的原因;既有体制内的原因,也有体制外的原因;既有宏观的带有普遍性的原因,也有微观的具有个案性质的原因。笔者从宏观体制方面去探寻乡村关系出现问题的原因,并非否认其它原因的存在与作用,而是想把握其背后的深层根源。

2.研究现状

国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题,并形成了数十篇论文和几部专着,而且专门召开过_村民自治进程中的乡村关系_学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到,尽管村民自治是政府层层推动的,整个过程无不体现政府的作用和主动性,但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱,村民自治落到实处的不多,基层政府似乎成了村民自治的_绊脚石_,因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。

从研究角度的选择上,绝大多数学者倾向于用_国家与社会_关系的视角来解读当下的乡村关系。(贺雪峰,2001;项继权,2002;金太军,2002;等等)[1]也有少数学者从_权威-利益_的关联来理解乡村关系诸问题。(张静,2000;徐湘林,2003)[2]有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中,从而获得更多关于村民选举的认识。(仝志辉,2002)[3]但有一个共性是,基本上所有的学者都以《村委会组织法》所构建的_乡政村治_格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。

至于乡村关系的类型,有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型:健康型的乡村关系,行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。[4]也有的学者发现在现实的政治生活中,乡村之间并非简单的_领导关系_或_指导关系_,而是存在多重互动关系,乡政村治至少存在_上下分治_与_并立分治_两种结构形态。[5]尽管在实践中存在多种类型的乡村关系,但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因,众多学者也从不同的角度提出了许多成因,有:传统格局的影响;村委会角色的失衡、相关法律制度不具体;乡村拥有资源的不对称;乡村干部素质的制约;认识上的误区等等,并在此基础上提出了他们的政策建议。

尽管研究者所探讨的内容十分广泛,包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而,经由检索和梳理之后,笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见;即便是有所论及,也是流于表面,未作深入研究。(毛飞,2003)[6]尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路,但压力型体制的研究还有待于向下深化,注意压力产生的阻力,关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。[7]因此,有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因,以期填补学界的空白点,全面深入认识乡村关系的宏观生态环境,并藉以提出相关的政策建议。

3.概念的界定

乡村关系。是指乡镇政府(包括乡镇党委、人大在内)与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法,乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系:乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系,体现的是党的领导原则;乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系,体现的是村民自治原则;乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系,体现的是依法行政原则。[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛,然而从以往的实践经验和当前的现实状况看,在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵,是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀,村庄事务是否受到来自行政力量的干涉;其外延,就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。

村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中,没有关于村民自治的定义,只有村民委员会的定义。《村委会组织法》第二条规定:_村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。_目前的学术著作,对于村民自治定义多是从关于_村民委员会_的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出,中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度,是有中国特色社会主义民主的一种重要形式,亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容:自治的主体是农村居民;自治的范围是村;自治的内容是本村的公共事务和公益事业;自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效治理。[2]

乡镇政府。指乡、民族乡和镇的政府,它是我国_体系中最基层的_机关,是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。

4.研究方法的使用

国家与社会的关系是政治学和社会学的一种重要分析视角。该学说认为:_社会决定国家,社会的发展使国家形态不断发生变化;国家又作用于社会,社会必须接受国家的引导和治理。_[3]这种分析视角关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构,探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。在此视野里的国家,主要指国家和政府组织机构,而社会则指国家以外的个人和组织,包括经济组织、教育组织、宗教组织和其它社会组织。持_国家与社会_视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体,认为_作为统治机构的国家和构成被统治对象的社会之间反复出现某种形态的制衡关系,并由此产生政治发展和社会变化的核心力学。_[4]中国学者运用这一框架来解释乡村政治时,除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外,还看到了村庄作为一支独立的力量,与国家进行着一种独立的搏弈与对话。(景跃进,1998;徐勇,2000;吴重庆,2000;等等)[5]

从类型学的意义来看,根据对各种资源(政治资源、经济资源、文化资源)占有状况的不同,国家与社会从逻辑上可以分为四种组合:(1)强国家对强社会;(2)强国家对弱社会;(3)弱国家对强社会;(4)弱国家对弱社会。在我国,由于国家支配着大部分资源,国家的组织化水平远比社会高,市民社会尚未充分形成,政府对社会实行着强控制。就目前的乡村关系而言,无论是资源配置方面,还是组织化水平方面,乡镇政府明显优于村委会,并且这种格局将长期存在,这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。

基于以上认识,本文运用_国家与社会_关系的分析范式,以规范研究和实证研究相结合为主要方法,对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析,试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。

转贴于 二、过度干预和附属行政化:乡村关系失范的主要表现

尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定:_乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。_也就是说,乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的_领导关系_,而是_指导-协助_关系。

但是在村民自治的实际运行中,乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定得那样简单划一,而是存在着各种不同的复杂情况。程同顺先生根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况,把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类型:(1)村民委员会在村级事务中保持较高的自主性,同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务,乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助,即健康型的乡村关系;(2)乡镇政府对村民委员会以_命令_代替_指导_,村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性,主要完成乡镇布置的任务,即行政化的乡村关系;(3)村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性,或者乡镇政府的指导和帮助不到位,或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导,同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务,即放任型的乡村关系。第一类情况是我们所期望的关系,第二、三类情况则是我们所不愿看到,但又不能完全回避的客观存在。[1]

根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标:A. 乡镇_组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权;不能越权包揽和插手村民自治事务,把村民自治事务行政化;B. 村民及其自治组织依法行使自治权,不能把自治权绝对化和无限放大;不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。[2]我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。结合程同顺先生的分类,我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类,其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。下面,笔者就对这两个问题进行分析。

(一)乡镇政府的过度干预

具体地说,乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财_以及生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。

1.对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生,这使得传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此,一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举,使他们认为_听话的_、_有能力_的人当选。乡镇介入村委会选举的主要环节包括选举发动;产生村民选举委员会;提名候选人;确定正式候选人;组织选举;解释投票结果等等。有的学者认为,在村民自治现阶段,乡镇政府对村委会选举的不适当干预以及随意撤换村干部是乡村关系中最为突出的问题。[3]如1998年12月,浙江省上虞市某镇仍然用红头文件任免村委会干部,文件大意说:经镇党委研究决定,提名林某等16人为林岙村等村的村委会主任,建议卢某等人不再担任村委会主任职务等。[4]而同年海南省琼海市某镇党委的做法更为荒唐,只因该镇某村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致,镇党委便动用警力,以党委书记挂帅,将签名推荐候选人的部分村民连夜带走,并以_企图推翻村委会_的罪名对他们实施了变相拘禁。[1]据江苏省民政厅统计,在全省第五届村委会换届选举中,他们收到160多份群众来信,其中有60%是反映乡镇领导干部干预选举的。[2]有关研究资料和学者们的调查表明,现阶段,乡镇政府在村委会选举中往往能实现自己的目标,而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突。在某些情况下,政府的干预(如取消贿选所产生的村委会)通常被认为是合理的。

2.不尊重村民会议(或村民代表会议)的民主决策权利,利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项,如乡统筹的收缴办法,村提留的收缴及使用,村干部的工资待遇或误工补贴,村集体经济收益及使用、分配,村办学校、村建道路等公益事业的经费等等,村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项,都必须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方,村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴,统一管理和使用的;村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定;有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务,从中牟利;在村公益事业建设上,大多数也是乡镇政府向农民集资,由乡镇政府出面组织。近些年来,有些地方为了搞教育_双基_达标,有些乡镇政府为了追求政绩,搞形象工程,强迫村里举债、农民集资,激化了乡村和干群冲突。

3.对村委会的财政监控。为了保持对村干部的有效控制,乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见,进行间接监控;二是由乡镇统一收取税费后,向村干部发放工资或奖金,进行直接监控;三是实行_村财乡管_制度,对村委会的财务收支进行全面监控。这种做法的典型是在一些地方兴起的_2528_工程,即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项,28日上报乡镇政府批准。[3]项继权等人调查的30多个乡镇,绝大多数乡镇实行了_村财乡管_制度。[4]根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查,_村财乡管_也极为普遍。[5]尤其值得注意的是,在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务,加强村级财务监督为名,强化对村委会财务的控制,并使_村财乡管_或_村账乡理_合法化和制度化。

4.干涉农民的生产经营自主权。乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式,强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用,也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效;但是,更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要,而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况,具有很强的盲目性。结果,严重地损害了农民的利益与生产的积极性,造成干群关系的紧张与对立。如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚,建立全县的香柚基地,但有个村有24户农民不愿种香柚,插秧种了水稻。结果镇干部就组织了40多个劳动力,把这些农民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春,湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒,引起数百农户与乡政府的严重对立,其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。[7]

5.对村委会的诱致性控制。乡镇作为村级以上的正式的国家基层_,掌握的治理资源远多于村,与此同时,由于农民的组织化程度较低,也由于转型期社会问题的复杂多变,村委会在遇到诸多棘手问题(如_钉子户_拒交提留款、计划生育等问题)时,自己实在难以解决。因此,村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾,[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理:一是对村级权力的认可和支持,可以增强村干部工作的合法性和权威地位。村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持,特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行_的虚化,使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。二是为村的社会经济发展提供服务,如争取贷款、减免税收、开发市场等,特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。三是直接参与村级治理,协助村干部工作。乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题,以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突,从而使得今后更难办事。因此,村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图,有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势,在很大程度上弱化了村委会的权力,实现了对村委会的诱致性控制。

(二)村委会的附属行政化

与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化,亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能(自我管理、自我教育和自我服务),成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级_准_组织_。

尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应,即_附属行政化_和_过度自治化_。(董磊明等,2000;金太军,2002)[2]但笔者认为,后者在全国范围内不具有普遍性,因而不在本文讨论之列;而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。

村委会的功能大致可以分为两类:一是自治功能,即村务。作为群众性自治组织,村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务,如负责集体土地的发包、集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。二是协助行政功能,即政务。作为政府与村民的之间的中介,村委会协助乡镇政府进行行政管理,完成各种任务。如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。理想模型的村委会,应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡,用徐勇教授的话说,既要做好政府的_人_,又要当好自治组织的_当家人_。[3]但在村民自治的实际运行中,村委会的自治职能往往让位于行政职能,使村委会附属行政化。不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位,它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求,完全听命于乡镇政府,忙于_收粮、催款、刮宫、引产_,而置村民的意见和利益不顾。客观地讲,直到现在许多村委会仍然没有从_行政化_中摆脱出来,它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中,作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理,自主地开展村民自治活动。[4]

村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题,反映的是国家与社会的关系,其实质就是强国家弱社会的模式。当年_同志无不忧虑地指出:_村委会头上压的任务太多,'上面千条线,底下一根针',这样就会把它压垮。_村委会的附属行政化,不仅疏远了普通村民与村干部的关系,成为当前农村干群冲突的一个主要原因,更为重要的是它使村委会变质,破坏了村民自治的本质精神,阻碍了农村基层民主的健康发展。

三、宏观体制困境:乡村关系失范的根源

对于乡村关系失范的原因,学者们从多个角度进行了研究。笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境,具体来说,有如下六个方面:

(一)国家的农村发展战略及其矛盾

我国作为一个发展中国家,政府在现代化中一直发挥着主导作用,中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。在中国,经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现,需要国家开发农村社会的创造力,培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制,维护社会稳定,合理地抽取资源。改革开放以来国家在农村_放权让利_的做法,一方面使农村经济体制产生深刻的变革,形成新的经济关系格局;另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化,从而出现诸多新的社会问题。目前,在整个国民经济战略性调整的过程中,农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务,处于基础地位。除此之外,当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。与此同时,在全球化和中国加入WTO的背景下,农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。从当前我国农村经济社会发展的任务来看,无论是农业产业结构面向市场的战略性调整,还是发展二、三产业,推进小城镇建设,实现农业现代化,增加农民收入,靠村民群众自己_依法办理_是实现不了的。因此,为了达到这些目的,国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。那幺,如何保持国家对农村的控制?如何保障农民的合法权益?原来的_政社合一_体制已失去基础;把正式的政府延伸至村一级,显然又是不可能的,因为国家实在不堪重负。剩下的可能性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把农民组织起来,由村民自己管理自己的事务,发展群众性自治组织。同时,国家仍需要通过正式的_组织渠道,特别是乡镇_来引导和规约村民自治及其组织形式--村委会的活动。因此,村民自治是国家在新的历史时期,为了维护农村乃至全社会的稳定,保障农民的合法权益,保证能较顺利地从农村社会提取资源,在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲,村民自治进程中乡村关系出现的失范现象,正是在这种控制方式下国家艰难地寻求_放权_与_控制_两者平衡的外在表现。

(二)压力型行政体制

如前所述,为了加快经济的发展和现代化目标的实现,国家和政府力求将权力渗入到社会的多个角落,以尽可能多地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施,往往都是以压力型行政体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是_一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。_[1]压力型行政体制中,上级行政机关制定各项经济社会发展目标,并加以具体化和数字化,以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织,并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据,对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核,有的甚至采取_一票否决制_(如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行_三个一票否决制_,即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制);下级行政机关官员的升迁、工资福利、荣辱和完成上级下达指标的情况挂钩,承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府在国家_体系中居于基础和末梢地位,处于整个科层组织的最底端,所承受的压力往往最大。国家在农村的各项发展目标、计划和任务,最终需要乡镇加以贯彻、落实,即人们通常所说的_上面千条线,下面一根针_。在体制性的压力下,乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会运作。同时,出于完成指标和追求政绩的动机,乡镇政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解,下派到各村,用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会,也是村委会附属行政化的外在原因,这一体制是乡村关系失范的压力源。

(三)权力和利益的自我膨胀

当前乡镇政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显着特点,这就是自我扩张性--不断地追求更大的权力和更多的利益,直到受到约束和抵制为主。正如霍布斯所说的那样,_我把永无休止地谋求权力的欲望,至死方休,作为一切人类的普遍倾向_,这是_因为他不能保证如果不再获得更多的权力和手段却仍可像目前一样安稳的生活。_[1]对于任何政府来说,权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要,也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中,乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇职能的扩大和机构、人员的膨胀,管了许多管不好也不应该管的事。并且这种趋势被中国后发外生型的现代化模式不断加以强化,因为政府在现代化进程中起着主导作用,承担着许多原本属于社会的职能和任务。这不仅降低了行政效率,也增大了管理成本,加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人,1999年达到11241人,年均增长651人,按年人均工资4800元计算,1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元,高于同年财政收入的4384万元。[2]由此,我们不难看出建国以来政府机构膨胀给财政带来的巨大压力和负担。为了缓解自身的财政压力,确保自身的财政收入,乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。

(四)制度供给短缺

现阶段,《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排,立法精神是十分明确的,但由于缺乏具体的执行制度安排的有效支撑,乡村关系存在着制度短缺的现象,集中表现在两个方面:

现行的成文法律过于原则化。《村委会组织法》第四条规定:_乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。_这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的_指导-协助_关系,而不是领导与被领导关系。但总的说来,这些规定都过于原则,难以操作,既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法,也没有明确规定协助的范围和形式。[3]在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中,只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项,其它省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充,甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。[4]模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权,使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉,损害村委会的自治权益。另外,从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看,现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围,有关规定多是模糊、定性的规定。

成文制度规定与制裁手段相脱节。从制度层面讲,乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾,是由现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会的权利义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的_指导-协助_关系。它虽然确定了乡镇政府对村委会的指导地位,却只规定了行为模式,而没有规定哪些是_村民自治范围内的事项_;它虽然规定了村委会应协助乡镇开展工作,但没有规定协助的范围与形式,也没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁;它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权,应承担什幺责任,村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷,往往会导致实际中的两种现象:一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权;二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。

(五)现行财税制度的缺陷

政治体制和行政体系中出现的病症往往可以在经济领域中找到病原体。乡村关系的失范现象与现存的财税制度有着密切的关系。1984年乡镇财政体制建立,乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成,前者主要以农业税、农业特产税、增值税等税种组成,后者以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后,中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。_通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于_的税收分享比例,使_的财政状况得到了巨大好转,这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿,而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。然而,在压力型体制的影响下,乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务,而乡镇政府机构膨胀、人员膨胀使得乡镇财政状况更是雪上加霜,结果通常是入不敷出。诚如项继权教授所说的,财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是乡镇财政危机的体制性根源。[1]随着税费改革的推进,乡镇财政收入将进一步减少,从而导致乡镇面临更大的财政压力。在现有的体制下,巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会,从村庄汲取财政资源。扩大和提高_三提五统_的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不足的办法,这就与村委会的自治原则相冲突,自然会受到村委会的抵制,乡村关系必然走向紧张。

(六)党政关系下的_两委_体制

如果说压力型行政体制和不平衡的财税制度激发了乡镇政府控制村委会的动机,而现行规范性制度的供给短缺又给这种行为留有空间和余地的话,那幺党政关系下的村委会与村党支部的_两委_体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村委会组织法》明确规定: _中国_在农村的基层组织,按照中国_章程进行工作,发挥领导核心作用。_这就明确了_两委_中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部直接接受乡镇党委的领导,而乡镇政府的最高行政首长--乡镇长一般都是乡镇党委的副书记。这种合法的权力格局为乡镇党委和政府(即广义上的乡镇政府)控制村委会提供了合法合理又便利的条件。乡镇政府常常通过党的组织领导体系来完成行政任务的下派,乡镇党委书记与乡镇长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇政府对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之间的矛盾,也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾,使_两委_冲突激化。更加值得忧虑的是,为了化解_两委_矛盾,相当一部分村庄开始推行_两票制_或_两选联动机制_,实现村支书与村主任_一肩挑_。_一肩挑_虽然能够暂时缓解_两委_冲突,但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件:乡镇政府可以利用村委会主任的_双重身份_对其发号施令,以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务,村委会的独立地位很难得到保证,从而陷入_附属行政化_的泥潭之中。

四、结论与思考

综上所述,本文运用了_国家与社会_互动的分析框架,以规范研究和实证研究相结合为主要的研究方法,着重从理论的层面探讨了村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源。通过上述分析,笔者得出以下几点结论:

1.乡镇政府与村委会之间的关系问题,是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影。从这一层面上讲,村民自治背景下乡镇政府与村委会的关系根本上要受国家宏观体制的影响。_矛盾在下面,问题在上面_,乡镇政府与村委会关系失范的根源在于宏观体制中存在问题,乡村之间的矛盾与冲突往往只是_宏观体制困境在基层的映像_。[2] 换而言之,是我国_强国家-弱社会_模式在基层社会的现实体现。国家的农村发展战略、压力型行政体制、立法与司法体制、中央与地方的财税制度、党政关系与党的基层组织制度等宏观体制中的问题得不到解决,乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解,乡村关系的失范现象仍然会存在。

浅谈乡村治理论文范文 第3篇

关键词:乡村治理;理论;综述

中图分类号: 文献标识码:A DOI 编码:

Abstract: In recent years, the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature, the academics studied the connotation, mechanism, mode and path of rural governance, analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance, and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages, such as the lack of systematic and holistic research, the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method, qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend, not only to pay attention to theoretical study villages, but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem; research methods should be diversified, especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words: rural governance; theory; summary

自20世纪20年代起,研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年,在治理理论的基础上,华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用,学术研究也愈来愈深入,从现有文献来看,学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。

1 乡村治理研究的主要观点

乡村治理内涵

在治理主体方面,赵树凯[2]认为,乡村治理中多种主体参与,通过协商谈判等方式来解决分歧,实现共同治理。郭正林[3]提出,乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构,以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上,贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。

乡村治理机制

由于公共信息不透明等原因,腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度,以户为单位,成立村民小组会议,协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区,禁用“指标摊派”的方法,慎用“试点推广”的方式,避免“典型激励”的惯性,树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面,张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制,改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多,精英政治受到阻碍的现象,盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性,特别需要与经济发展、社会稳定相结合。

乡村治理模式

陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点,通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析,提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例,提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中,并使其机制化,使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察,提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索,以党建强化乡村治理的思路的分宜模式,运用“党建+”理念,强化农村基层组织建设,提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物,将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例,提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体,其政策效果具有扩散效应。

乡村治理路径

张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象,提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定,走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后,提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治,有三大治理路径:一是优化治理结构,政治生态和谐化;二是推进新型城镇化建设,实现城乡一体化和农业现代化;三是平等化城乡公共服务。

2 乡村治理存在的主要问题

基层民主建设滞后

因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来,由于缺乏有效监督,腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态,是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育,致使村民主人翁意识不强,从而导致村民自治能力不强。

乡村治理主体混乱,机构权利分工不明

欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明,一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突,另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突,影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出,国家行_和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里,缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。

乡村债务问题突出,农民生活不够宽裕

在李文政[23]看来,乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷,经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚,收入低,债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺,乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层_缺少财政来源,村、乡两级财政缺口过大,故造成当今治理困境。

其他方面

刘勇[27]认为由于我国幅员广阔,经济发展不平衡,各地村民政治素质不齐。当利益受损,无法通过正常渠道及方式维护自身利益时,越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具,这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。

3 完善乡村治理的对策

推进基层民主建设,完善村民自治

李文政[23]觉得加强服务型政府建设,组建公共服务体系,重视村民自治,发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重:一是尊重村民意愿,二是尊重村民自主性。

加强乡镇制度建设,加快服务型步伐

在马宝成[31]看来,完善乡村治理一方面需要体制改革,另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革,完善管理模式,规范和完善有关村民自治法律法规,大力发展村民组织,建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织,特别是乡镇政府;建立村民参与政治的合理机制,动员建立村民组织。

提高村民民主素质,加强政治文化学习

张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训,推动村民合法合理参与政治生活,为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。

4 结束语

综上所述,学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径,分析了乡村治理存在的问题及原因,取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足,如一些研究还缺乏系统性和整体性,乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看,定性研究居多而定量研究偏少,实证研究更是鲜见。从趋势看,不但要重视乡村的理论研究,更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析,尤其是对个案经验的总结;研究方法应当多样化,尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。

参考文献:

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[32] 韩冰.关于完善新农村建设中乡村治理问题的思考[J].山东师范大学学报,2006(5):114-117.

浅谈乡村治理论文范文 第4篇

(一)目前大龙山镇的环境现状随着近年来经济的迅猛增长,城市化、工业化进程不断推进,城乡面貌发生了天翻地覆的变化,城乡差距也呈缩小的发展态势。但就环境的角度言之,农村与城市相比,差距依然明显,农村的生活垃圾、生活污水、工业污染、农业废弃物等亟待治理,也应当引起相关部门的高度重视。随着安庆师范学院、安庆医药高等专科学校、安庆黄梅戏学校、安庆技师学院和宜秀区政府等行政教育单位整体搬迁至大龙山镇,这里已经成为安庆市的高教园区和宜秀区的政治、文化中心;随着新城明都、大地凤凰城、宜秀山庄、大龙山水等房地产项目的动工建设和相继开盘,这里正逐步成为安庆市的高端住宅区;随着一批文化旅游项目和商贸物流项目的引进建设,这里又必将成为安庆市的环保经济区。不知不觉中,大龙山镇村民赖以工作或生活的这片美丽乡村已经由传统的以农耕为主的城郊小镇演变成如今的安庆北部城市组团。不可否认,城市的改建扩容带来了高耸入云的高楼大厦、纵横铺陈的宽广马路、川流不息的车水马龙和喧嚣涌动的繁华人气。但是,也应当看到,城市管理、环境治理等现实课题孕运而生,譬如垃圾乱倒乱扔、污水乱流乱排、车辆乱停乱放、路边乱挖乱种、商铺乱布乱摆等种种不文明现象。这些与乡村“三美”(即“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”)的总体目标是背道而驰的,已经严重影响了安庆新城的美丽。由此观之,大龙山镇的环境治理是美好乡村建设进程中极为重要的一环,也是一项惠及镇区居民、造福子孙万代的宏伟事业,使命崇高,任务艰巨。建设“美好乡村”需要大家携手共同完成,树立起坚定的信心和迎难而上的决心,积极开拓进取,以期扎实有效地推进工作。

(二)调查对象及问卷回收的基本状况本次实地调研的重点对象是大龙山镇中心、燎原、总铺、桃元等4个社区的居民。对大龙山镇美好乡村建设中的相关环境问题采取了问卷和现场走访等形式展开调查,力求能够客观真实地反映广大村民对美好乡村建设的心理需求和良好愿望。调研采取随机入户访谈、匿名填写问卷的方式,共发放问卷1000份,有效回收率为94%(为便于调研数据的处理和分析,均以10人作为制图的标准单位)。同时,就调研对象的性别、年龄、村庄、职业、文化程度等也进行了综合考虑,做到重点突出、总体均衡。

(三)统计数据的整理与分析1.居民对美好乡村建设的看法从调查中了解到大龙山镇的居民对美好乡村建设知之甚少,大部分人也只是了解一点或只是听说过而已,占总调查居民的83%。而对对美好乡村建设非常了解的也仅占10%(见图6)。从调查数据中可以看出,大部分被调查居民认为美好乡村建设在经济、生态、文化等方面仍然存在不足方面(见图7),当然居民也认为在美好乡村建设过程中变化最大的是生态环境和公共设施方面(见图8)。另外,对于经济发展与环境保护的调研主题,90%的居民认为既要抓经济发展又要重视环境保护,坚持两手抓、两手硬;仅3%的居民认为要先搞好经济再发展环境;7%的居民认为应当在环境优先的前提下发展经济(见图9)。总体看来,大龙山镇的美好乡村建设与经济、环境等关系较为紧密,需要从多方面进行分析才能更好地推进建设进程,实现经济发展与环境保护“双赢”。2.居民对乡村环境问题的看法根据调研资料获悉,大龙山镇的环境问题有些不太乐观,总体仍呈现“脏、乱、差”的局面。从图10可以看出,居民最关心的环境问题是环境卫生的改善,占到调研总量的50%。从图11可以看出,只有20%的被调查者认为大龙山镇各社区的环境总体质量较好,80%的调研对象认为环境总体质量一般、较差甚至非常差。3.居民环境法律意识薄弱,参与环境治理的意愿偏低问卷与访谈的调查数据结果均表明:居民文化素质相对较低,对环境知识获取的渠道较少,无法熟知环境保护法律法规的具体条款,造成了他们环保意识总体偏低,环保活动主动性较差,导致村民环保参与能力不足。依据图12所示,只有1%的调查对象非常了解与环境保护密切相关的法律法规,17%的居民有某种程度的了解,另外76%的调查对象停留在听说过或者一点都不了解的状态,不仅环保知识极度匮乏,而且参与环保活动的意愿也处于偏低水平。同时,从图13所示,约有24%的调查对象表示愿意参加政府开展的环保公益活动,另外还有75%的调查对象表达了不会或者视具体情况而定的思想倾向。座谈中还进一步了解到,居民参与环保活动的动机主要出于个人利益需要,出于环保责任促动的甚是寥寥。居民参与环境保护的上述态度,无疑成为当地环境卫生改善与生活环境质量提高的又一“拦路虎”。4.乡村环境问题是诸多因素合力导致的,且治理中障碍性因素亦是交叉错置调查结果显示,造成大龙山镇环境问题复杂的污染物来源广、种类多(见图14)。其中,生活垃圾与污水排放占29%,乡镇企业废弃物任意堆放占36%,农药化肥、塑料等占12%,畜禽养殖的污染物占10%,城市转嫁的污染物占36%,噪音、粉尘、震动等污染占2%。不仅如此,对调查数据进一步分析获知,在940位有效调查对象中,认为科技发展水平低阻碍环境改善的占13%,居民文化素质低、环保意识较弱的占18%,经济发展水平低的占13%,当地政府管理不善、环境宣传力度偏弱的占6%,交通滞后因素占11%。另外,缺乏专业人士指导和法律法规执行不到位也是重要的影响因素,分别占16%和22%(见图15)。此即表明,大力发展教育,提高经济、科技发展水平,提高当地居民的文化素质、环保意识以及加强政府主导、扩大环保宣传治理力度、加强执法等措施势在必行。5.居民生活垃圾种类多且处理方式欠妥调查发现,居民生活垃圾主要为“厨余”垃圾、可回收垃圾、有毒有害物质以及其他方面。依次所占比例为38%、35%、6%、21%(见图16)。另一方面,居民对生活垃圾处理方式复杂多样,其中废品回收占25%、填埋地下占19%、堆放地表占35%、倒入低洼地段或河道路旁占24%、焚烧后堆肥占4%、其他占3%(见图17)。由于缺乏环保专业人士指导以及自身环保意识偏低等因素限制,居民生活垃圾处理存在着不规范、随意化的现象。例如,部分当地居民将生活垃圾直接堆放地面或倒入河洼之地,严重破坏了当地的生态环境,成为环境质量改善的制约性因素。6.污染环境的潜在因素凸现,生态破坏呈恶化态势随着大龙山镇及其周边乡镇发展驶入快车道,一方面乡镇企业异军突起引发的资源、环境等压力增大,另一方面各种基础设施建设的相关材料需求量也急剧增加,又进一步加大了环境压力。为了满足市场需求,各类相关的工矿企业数量不断上升,如水泥厂、发电厂等。而且由于政府相关部门管理不善或者管理不到位,企业缺乏相关环境保护管理条例以及企业附近居民对各种污染物的漠视态度等等,使得各类污染以企业生产地为中心,如野火般向周边蔓延。这些都是造成污染环境的潜在因素,是人居环境变差变坏的又一原因。另一方面,企业为了解决扩建中所需要的空间、土地等资源,也采取砍伐树木、挖走山体等极端方式进行处理,在一定程度上破坏了当地的生态植被,导致部分水土流失和生态的破坏。

二、大龙山镇环境治理的对策建议

大龙山镇基于自身实际,针对美好乡村建设提出的总体建设目标是“一年起好步,两年见成效,三年大变样,五年全覆盖”,力争通过五年左右的努力,把大龙山镇打造成居民的美好家园、市民的休闲游园、客商的兴业乐园①,而其间环境治理是重要突破口。要结合农村清洁工程、农村危房改造、集镇环境整治等各类工程的推进,突出抓好环境整治工作和农村基础设施建设,紧紧围绕“路通起来、树栽起来、垃圾收起来、沟塘清起来、秩序管起来”的目标,集中开展农村环境整治。就大龙山镇的环境治理,建议从以下几方面着手:

(一)以“美好乡村”建设为契机,增强村民环保责任意识上述分析获知,大龙山镇的绝大部分居民认为其居住的环境存在问题,需要采取切实措施,在改善中逐步提高。然而,美好乡村建设对于大部分村民而言并不十分熟悉,其中的利弊得失也只是凭个人主观感觉、好恶而定。当前,大量陋习仍然在居民生活中挥之不去,并且成为乡村环境治理中难有根本成效的最大障碍。譬如固体废弃物乱弃乱放,秸秆焚烧还田的现象屡禁不止,极端行为甚至将农业生产中有害的残留物不作处理而直接倾入池塘、河道等低洼之地。这充分表明,广大村民的环保意识尚需要大幅提高。就此,大龙山镇需要以“美好乡村”建设为契机,彻底改掉村民的一贯陋习,提高他们环境环保责任意识。提高村民环保意识,宣传作用不可小视。宣传部门要利用好报纸、网站、宣传栏、横幅、简报等各类宣传载体,加大“美好乡村”建设的宣传力度,强化村民对“美好乡村”建设和乡村环境保护的知晓度、认可度、参与度,鼓励和引导广大群众自助自愿投工投劳投资,建设美好家园。对广泛宣传“美好乡村”建设和环境保护工作中涌现出来的先进典型或先进经验,要加大宣传,积极推广,以营造“美好乡村”建设人人有责、人人参与的社会氛围。值得一提的是,乡村环境治理中亦可以学习和借鉴日本、韩国等周边发达国家的经验,将环境教育纳入九年义务教育的系统中[1]。通过建设环境教育设施、编制通俗环保读物等多种方式来提高公民环保意识,鼓励公众参与环境保护和管理。同时,实行环境行政管理政务公开,保障公众的环境知情权,发展民间环保组织,动员工会、妇女组织、青少年团体积极参与环境保护活动等都是提高居民环保意识的有效方式。

(二)建立健全环境治理的法规制度,有效规范、约束村民行为当前,乡村中绝大部分居民的环保素养仍然不够高,对环境知识获取的渠道少而单一,无法深入了解各类环境保护法规制度,造成了他们环保意识偏低,环保活动主动性较差,参与能力不足。如此状况,无疑给当地环境质量改善和居民生活质量提高带来了压力。也就是说,建立健全乡村环境保护的法规制度,加强环保法规知识的宣传教育,规范并有效约束村民行为是“美好乡村”建设中迫在眉睫的任务。农村环境保护,事关广大农民的切身利益,事关建设资源节约型、环境友好型社会宏伟目标的实现,事关全国人民的福祉和整个国家的可持续发展,必须切实把农村环境保护放到更加重要的战略位置,实现农村经济和环境保护协调发展[2]。就大龙山的环境实景而言,建设乡村文明,统筹城乡区域发展,建设社会主义新农村,改善民生,也迫切需要加强乡村环境的保护工作。乡村环境治理作为一项长期而复杂的系统工程,需要以建立健全农村环境法规制度、变革农村环境法律理念、健全农民环境权利法律保障机制等为重要途径,推动乡村环境质量逐步改善。

(三)遵循“拆迁与整治并举”原则,积极开展村庄环境治理针对影响当地环境的因素复杂及居民生活垃圾多样、整体环境“脏、乱、差”的现象,并结合潜在因素的影响,乡村环境治理任重而道远。首先,加强基础设施建设,完善水、电、路、通讯、文化休闲广场、生活垃圾处理等配套设施服务功能。争取实现所有建成中心村各项基础配套设施全覆盖,广电网、电信网、互联网等通村到户,并逐步实现生活污水收集处理、卫生改厕等全面覆盖。其次,美化绿化村庄,开展以“干净、整洁、有序、美观”为主要目标的整洁行动。在村庄整治的行动中,建立并完善违法建设的三级防控体系,依法拆除违法乱搭建筑物,对可视范围内有碍观瞻的残垣断壁、破旧房屋,秉持“能拆则拆,不拆则改”的原则,使其更换新颜、展现新貌。同时,积极开展以村庄道路、家庭院落等为主要内容的生态环境建设,实施村内主干道、公共场所、人行道等公共场地的美化绿化工程。再次,加大农村环境综合整治力度。在规定期限内,清理村内、村外生活垃圾,清除河道、沟塘内废物渣土;治理村内柴草、杂物乱堆乱放,村道两侧的私搭乱建;加强村庄环卫专业队伍建设,采取“户集、村收村运、镇处理”的模式,实行垃圾集中处理。每个行政村垃圾处理要有保洁队伍、环卫设施、经费保障、工作制度,确保农村垃圾处理实现全覆盖。努力将所有村庄建设成村容洁净、生态良好、空气清新的美好乡村。最后,规范畜禽养殖工作,控制畜禽污染,鼓励废物综合利用。鼓励发展大型畜禽养殖工厂,实现动物粪尿、沼渣、圈舍废弃物制肥的规模化;严格控制农村地区工业污染,防止城市污染向农村地区转移;有效控制农业面源污染,积极引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药等。

(四)规范、引导基层政府财政使用,加大乡村环境治理的资金投入影响美好乡村建设及环境保护工作的开展,经济来源不充分是重要制约因素。各项建设的有效展开需要到位的资金,否则再美好的规划、设计只能是无源之水、无本之木。乡村环境整治要见到实效,资金投入尤为重要。为此,市、区、镇三级政府必须加大资金的投入力度,进一步整合涉农项目资金,按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各司其职、各记其绩”的原则,整合财政、发改、住建、国土、农业、环保、水利、交通、体育、文化等部门涉及的农项目资金,集中投放到农村环境的治理活动中。环境治理中,要从改水改厕、垃圾处理、绿化美化等广大村民最关心、最直接的现实问题着手,本着“积极而为、量力而行”的原则,有计划、有步骤地推进乡村环境整治。与此同时,各级政府还应当安排一定的配套资金,待环境整治工程验收合格以后,通过“以奖代补”等方式,再次注入适当资金,以提高社区单位环境治理的积极性、主动性。值得一提的是,考虑到乡村各项资金使用存在不规范等问题,在规范资金拨付程序的同时,进一步明确涉农资金的用途,加强环境治理资金的监管,以确保专款专用。